经2024年9月30日最高百姓审查院第十四届审查委员会第三十七次集会决策，现将最高百姓审查院鞭策整顿南四湖流域生态处境受损公益诉讼案（检例第218号）举动第五十四批向导性案例（生态处境公益诉讼主旨）宣告，供参照实用。

　　审查公益诉讼 跨区划流域生态处境解决 融入法治监视系统 相接生态处境损害抵偿 技艺接济 审查听证

　　审查构造收拾江河湖泊等跨行政区划流域生态处境公益诉讼案件，可能由上司审查构造兼顾分歧地方审查构造一体办案、归纳履职，诈欺新颖技艺手腕高效展开线索摸排和考核取证，依法展开行政公益诉讼和民事公益诉讼。踊跃争取地方党委接济，调解法治监视系统协力，有用鞭策地方当局及行政构造依法履职，帮推修建上下游贯穿一体的生态处境解决系统。重视加强法令公然，依据办案须要，可能正在分歧阶段展开个案听证、类案听证或者全案听证，并确定相宜的听证领域、听证式样。正在告终流域污染解决方针后，可能依法推进地方设立筑设健康区域一体化成长、生态产物代价转化等长效机造。

　　南四湖地处山东、江苏、安徽等省接壤处，由微山湖、昭阳湖、独山湖和南阳湖四个相连湖泊构成，入湖河道53条，涉及4省8市34县（市、区），湖区面积1266平方公里，流域面积3.17万平方公里，是我国北方最大的淡水湖。南四湖系京杭大运河航运交通要道，也是南水北调东线工程输水干线和紧张调蓄水库，流域生态处境质地与沿湖200多万团体的临盆生计甚至性命强壮息息闭连，身分殊为紧张。

　　因为汗青因由及沿湖地域地舆区位分歧、经济社会发闪近况纷歧，历久以还沿湖各地对流域生态处境的解决重心、司法轨范和禁锢式样等存正在较大分歧，加之“无人管”“多头管”“交叉管”题目非常，导致南四湖成为“齐集纳污区”。一是工业污染急急。多地工业园区污水治理根本方法滞后，部门工场存正在超标排放和暗管排污等题目。湖区内山东江苏两省41家煤矿企业排放的矿井水硫酸盐和全盐量等浓度急急超标，导致湖区水质低重，且废水排入农田消重农作物产量及品德。二是生计污染涉及面广。2021年头，微山县湖区有“住家船”（渔民吃住和劳作都正在船上）渔民4855户16332人，涉及12个州里（街道）53个村，生计污水直排入湖，生计垃圾肆意丢掉，湖面漂浮，岸上成堆。三是养殖污染面广量大，成为顽瘴痼疾。水产养殖举动湖区农人的重要临盆式样和经济根源，险些对折以上湖面采用高密度的古板养殖式样，水体急急富养分裂，劣化呈酱油色或者黑臭水体。四是船舶污染解决不联合。南四湖每年通行船舶约8.2万艘，且多人高于2000吨位，因各省对船舶和口岸船埠的打点请求不联合，有的船舶生计污水和含油废水放任直排，航道湖面终年漂浮生计垃圾。

　　固然地方党委当局十多年来全力于治污，南四湖流域生态处境有所改观，但由于多重污染交叉，跨行政区划解决不联合，边解决边污染的气象未取得基性子旋转。中国处境监测总站国度地表水处境监测数据显示，2020年8月汛期，南四湖流域多个断面映现Ⅳ类至劣Ⅴ类水质，高锰酸盐指数和总磷浓度明明超标。

　　南四湖流域生态处境受损急急，与司法主体散开、司法轨范纷歧、区域谐和联动不敷密切闭连，简单行政禁锢体系或者各省分离解决，难以有用根治。2021年3月，生态处境部基于南四湖流域生态处境受损题目跨省级行政区划，又涉及生态处境、天然资源、交通运输、农业乡劣等多家行政司法构造，正式提议最高百姓审查院（以下简称最高检）以公益诉讼推进南四湖流域生态处境解决。2021年3月下旬，最高检联结生态处境部实地调研南四湖流域生态处境受损题目，并结构山东、江苏、安徽、河南四省审查构造展开初阶考核。鉴于该流域生态处境受损题目厉反纷乱，且案涉违法主体繁多，2021年4月8日，最高检决策基于南四湖流域生态处境受损究竟实行公益诉讼立案，并树立由四级审查构造构成的一体化办案团队。最高检设办案组，由大审查官任办案组组长；山东、江苏、安徽三省设办案分组，同时树立由最高检和地方审查构造专业技艺职员构成的技艺分组。办案组共移用200余名公益诉讼交易骨干、审查技艺职员和法令巡捕，遵从联合方针、联合轨范、联合计划等指导、更动、促进办案职业。

　　南四湖湖区面积大，水网纵横，鱼塘成群，厂矿村庄星罗棋布，倘使仅凭古板考核式样，难以杀青全流域黑臭水体等污染点的排查职司。鉴于卫星遥感技艺监测领域大、年华频次高，极度适合对跨区域、大面积地表实行连接的成像考查，又可采用远超肉眼感知本领的多光谱成像技艺精准监测富养分裂、悬浮物浓度、黑臭水体等水体污介入数，最高检办案组委托中国科学院空天消息革新琢磨院使用卫星遥感和大数据技艺监测排查南四湖全域污染题目，为公益诉讼线索展现、追溯认识和考核取证供应科技支持。

　　卫星遥感监测数据标明，至2020年10月，南四湖水体富养分裂水平高的水体区域占比24%，黑臭指数高的水体区域占比15%，水体悬浮物浓度高的水体区域占比14%。部门区域、部门时段，特别是汛期水质超标状况明明，2020年6月至9月主汛期，水质断面不达标测次占比为23.1%，个中劣Ⅴ类水体占比为4.3%。多条未配置国控断面监测站点的河道未到达Ⅲ类水质轨范乃至恶化为劣Ⅴ类。联结土地掩盖物识别解译、大气污染物认识等多种监测技艺手腕，共展现水处境污染类、土地诈欺类和涉污企业类题目点位520个，分离为黑臭水体183处，水体富养分裂58处，水体悬浮物污染40处，采石、采矿形成生态处境损坏38处，采煤塌陷区形成生态处境损坏58处，土地诈欺蜕化9处，涉污工矿企业厂区134处。办案组经归纳认识，确定重心题目线条，分离移交三省办案分组展开实地核查。

　　同时，技艺分组插足现场办案，协帮审查官审查涉案企业处境影响评判批复文献、排污许可证等闭连证据，并直接插足现场勘验。共收罗样品134份，个中水质样品124份，泥土样品10份，累计杀青172次现场火速检测；依托最高检审查技艺消息琢磨中央筑设和技艺，杀青对收罗样品中化学需氧量、氨氮、总磷、硫酸盐等多种污染物共650余项目标的定量检测，出具检修陈述。

　　为充塞施展下级审查构造熟识辖区状况的上风，确保精准监视典范办案，高效治理题目，办案组使用审查一体化办案机造，确立了上司院以兼顾督导为主、下级院以强化办案为主、依法协同实行分歧审查机能、分方针分种别立案并联结须要展开递进监视的办案式样。

　　关于案件究竟较为明了、办案阻力较幼的案件线索，以交办或指定管辖式样交市级以下审查构造依法收拾；关于省内跨两个以上地级行政区划或者办案阻力较大的案件线索，交省级审查院依法收拾。关于跨两个以上省级行政区划的案件线索，最高检直接立案收拾。四级审查构造共立案收拾公益诉讼案件205件，个中，市、县两级审查构造立案196件，山东、江苏省级审查院立案8件，最高检直接立案1件。

　　归纳使用审查机能协同履职。对污染题目成因纷乱、涉及面广以及污染主体难以确定的案件，重要通过收拾行政公益诉讼案件，鞭策地方行政构造调动闭连资源展开污染防治职业。为删除办案阻力，朴素法令资源，抬高办案恶果，办案组递进使用磋商、审查提议和提告状讼的式样推进治理公益受损题目，经磋商和审查提议后仍不行告终公益掩护方针的，果断以“诉”真实认表示法令代价引颈。审查构造共收拾行政公益诉讼案件185件，占案件总数的90.24%，个中磋商31件，造发审查提议153件，提起行政公益诉讼1件。对污染主体依然查明的违法企业，依法提起民事公益诉讼20件，穷究个中止排污侵权、承受生态处境损害抵偿金等法令负担，并通过民事、行政实施监视，提拔法院生效裁判的实施功效。

　　强化跨区划跨体系团结。针对因汗青因由造成的历久拖而未定的题目，办案组向导江苏、山东两省审查构造会签《闭于深化跨省团结配合强化南四湖流域公益掩护职业的偏见》，江苏省徐州市和沛县审查构造与山东省济宁市和微山县、鱼台县审查构造同步收拾南四湖支流大屯港河污染等行政公益诉讼案件120件。为进一步强化行政司法与审查公益诉讼的团结，江苏、山东、安徽等省级审查院与水利部淮河水利委员会联合签定《闭于强化淮河道域水行政司法与审查公益诉讼团结的推行偏见》。

　　经考核展现，山东省虽有工矿废水最高批准排放浓度限值的地方轨范，但该省境内36家煤矿企业因为没有脱盐方法，表排废水普及存正在全盐量和硫酸盐超标景况。江苏省境内共有5家煤矿企业，实施的《煤炭工业污染物排放轨范》（GB20426-2006）国度轨范未规章矿井水尾水全盐量、硫酸盐两种污染物排放限值，且江苏省暂无地方轨范，5家煤矿企业表排废水硫酸盐和全盐量浓度所以无标可限。鉴于闭连省份水污染物排放轨范不联合，成为影响南四湖流域上下游、驾御岸贯穿一体生态处境解决的本源性题目，最高检踊跃谐和生态处境部淮河道域生态处境监视打点局，鞭策山东、江苏、安徽、河南四省入下属手编造南四湖流域水污染物归纳排放轨范，聚焦城镇污水治理厂、工业废水齐集治理厂、工业企业等三类重心管控对象，从生态体系的全部性和流域的体系性启程，分离就南四湖流域主题掩护区域、重心掩护区域和通常掩护区域，提出分歧化的水污染物排放限值。这是首个国度牵头联合编造、以地方轨范方式宣告的流域型归纳排放轨范，现已公布推行，弥补了南四湖流域水处境掩护联合司法轨范的空缺。

　　南四湖天然掩护区属于山东省设立的省级掩护区。为有用清除天然掩护区生态处境宏大危险，最高检办案组邀请天然资源部、国度林业和草原局等部分和法学专家就闭连法令规则的功效领域以及煤矿依法退出的前置性要求等题目实行法令论证，并致函提议天然资源部予以巨擘性释明。天然资源部踊跃接济，明了南四湖天然掩护区的打点按天然掩护区条例等闭连法令规则实施，并实时向导江苏省造订煤矿有序退出天然掩护区推行计划，有用清除了南四湖天然掩护区的司法困穷。

　　基于南四湖流域生态处境污染解决的阻力重要源于对生态优先、绿色成长的思念明白不联合，以及治理处境根本方法作战等汗青欠账题目面对资金缺口等客观贫苦，为凝联结力废止阻力，办案组坚决审查公益诉讼是鞭策之诉、协同之诉的职业定位，把融入法治监视系统、整合解决资源举动治理办案困难、确保办案质效的紧张式样要领。开始把党委辅导、接济审查公益诉讼的体例上风举动坚贞保险。山东、江苏、安徽三省审查构造正在第偶尔间向地方党委当局陈述最高检立案状况，时任三省党委重手段导均作出指使，赐与接济。最高检办案组将江苏省徐州市铜山区利国镇的珍珠泉引河生计污水直摆列为重心案件挂牌督办，经徐州市审查构造立案鞭策，地方当局敏捷活跃，封堵沿岸20余个排污口，河流清淤疏浚和截污纳管等办法多管齐下，确保河水水质安闲到达三类轨范。

　　为提拔精准监视实效，办案组踊跃吸纳民意、网络民智，邀请人大代表、政协委员、百姓监视员、团体代表插足公然听证，深化实行全经过百姓民主。2021年6月，最高检办案组到山东省微山县张楼镇湖兴村现场核实住家船生计污染及解决状况时，村民代表响应了渔民搬场上岸所面对难以就业的生存题目。最高检办案组与山东办案分组实时琢磨，经与表地县当局磋商，调治为“成熟一批、上岸一批”的分步解决方针，对已上岸的渔民由当局帮帮放置就业，对上岸要求暂不可熟的，则由当局担任装置污水搜聚方法和作战治理站，确切预防生计污水直排污染处境。

　　办案组重视与音讯媒体的协同，邀请音讯媒体见证办案经过，主动担当监视，煽动典范办案，有用加强审查公益诉讼的监视刚性。2021年6月，焦点播送电视总台《今日说法》栏目组跟随最高检办案组长远湖区展开数天的现场考核。2022年，正在百姓日报等媒体监视下，最高检办案组对南四湖办案收效实行“转头看”，实地查看住家船生计污水解决及渔民上岸等生计近况和新颖渔业工业园及生态农渔工业集群革新项方针进步，跟踪研判办案收效。

　　考核展现，南四湖天然掩护区内40余家煤矿企业表排废水硫酸盐急急超标。依据《中华百姓共和国民法典》闭连规章，应该穷究闭连主体生态处境损害抵偿搜罗处罚性抵偿或者生态修复的负担，但审查构造收拾生态处境损害抵偿民事公益诉讼案件，面对取证难、审定难、审定贵等贫苦以及办案周期过长、受损生态处境修复慢等实际困穷。对此，办案组优先鞭策行政构造对违法企业启动生态处境损害抵偿次第，对不立案启动索赔次第的，或者历程磋商未完成相同，抵偿权柄人又不提告状讼的，审查构造施展添加性、兜底性用意，依法提起民事公益诉讼。山东办案分组将闭连案件线索移交山东省生态处境厅后，鞭策和接济生态处境部分分离与24家违法排污的煤矿企业完成《生态处境损害抵偿磋商允诺》，涉及抵偿金额8.5亿元。对未立案启动索赔次第的，审查构造依法提起民事公益诉讼5件，追偿生态处境修复用度1268万元。

　　办案收效。通过办案，鞭策闭连行政构造依法履职，多重污染正在本源上取得掌握，基础造玉成流域上下游贯穿一体的生态处境解决体例。一是联合司法轨范，告捷推进南四湖流域解决。位于上游的江苏境内煤矿企业排放废水的水质不吻合南四湖流域水污染物归纳排放轨范，经推进企业实时技改，2021年末其排放废水的硫酸盐浓度达标。二是完竣污染解决方法，大幅度提拔船舶污染解决水准。2021年12月，山东省交通运输厅全盘陈设杀青沿湖口岸船埠船舶污染物联合搜聚、转运方法作战，对船舶污水贮存方法实行铅封、盲断改造，并开垦船舶污染物动态灵敏禁锢体系，为天下各流域的船舶污染物船港城全链条禁锢做了演示。三是明了各方负担，推进三省城乡生计污水和养殖污染体系解决。山东省济宁市当局对湖区渔民和沿湖275个村的生计污水治理方法实行体系解决，山东省微山县81家领域化养殖场、405家散养户均作战了废污治理方法，杀青池塘生态化改造1.5万亩，渔业生态化养殖领域到达22万亩。江苏省徐州市铜山区整理鱼塘7.4万亩，全盘告终退渔还湖。安徽省砀山县踊跃加疾沿河住民区污水管网作战。2021年，共整理各种垃圾、固体废料5.52万余吨，拆除沿湖违章修筑、违法养殖1704处，解决黑臭水体514处，整理污染和造孽占用的河流404公里，从基本上治理了污水入湖题目。

　　经中国科学院空天消息革新琢磨院遵从统一区域、同偶尔相、统一种卫星遥感数据等基础式样比较办案解决前（2020年10月）与办案解决后（2021年10月）的南四湖流域水体，显示水质明明好转，污染水平明显消重：水体富养分裂水平高污染水体区域占比由解决前的24%降至8%，寻常区域由38%扩张到61%；黑臭指数水体高污染水体区域占比由解决前的15%降至10%，寻常区域由32%扩张到59%；悬浮物浓度高污染水体区域占比由解决前的14%降至7%，寻常区域由27%扩张到71%。

　　依据中国处境监测总站国控断面水质监测数据：与上年同期比拟，2021年8月南四湖二级坝点位的水质由Ⅴ类好转至Ⅲ类，14个入湖河道站点的总磷、高锰酸盐指数明明好转。2022年，中国处境监测总站监测数据显示，南四湖流域国控断面水质精良比例汗青上初次到达100%。

　　公然听证。办案时代，三省三级审查构造依据案件收拾须要，对疑问纷乱个案的究竟认定、法令实用等题目实行54次公然听证，通过听证煽动了行政构造主动整改的力度与收效。正在个案办结后，2021年11月至12月间，三省办案分组对部门涉及工业污染、农业污染、船舶船埠污染等案件的收拾收效实行4次听证。2022年2月10日，最高检正在山东省济南市缠绕“最高检立案收拾南四湖公益诉讼案至今收效奈何，流域解决的本源性题目是否取得治理，还存正在哪些题目须要进一步勤奋”等题目结构全案听证。正在办案组先容办案状况后，中国科学院空天消息革新琢磨院和中国处境监测总站举动第三方专业机构以南四湖生态处境专业数据为根本评判出现案件收拾前后的水体水质蜕化。听证会邀请闭连国度部委、闭连省生态处境厅、交通运输厅、市当局、县（区）当局、企业和村民代表宣布偏见；邀请五位天下人大代表及专家学者担负听证员并宣布偏见。办案组通过中国审查听证网公然听证，并通过最高检微博、正理网B站号、中新网、“今日说法”视频账号等19个互联网新媒体平台全程公然，当日旁听人数达1270.6万，主动担当议论和团体监视。

　　终结审查。依据南四湖流域生态处境解决状况和公然听证结果，最高检以为，南四湖可视化的详细污染题目已基础治理或者明理治理要领道途，南四湖流域水质明明好转，案件收拾到达预期成效。2022年4月19日，最高检决策终结审查南四湖生态处境受损公益诉讼案。

　　因为流域生态处境体系解决的全部性、周期性特质，南四湖流域的生态处境掩护是一个历久性职司。为从长效机造上彻底治理因经济成长、临盆生计带来的处境污染反弹题目，案件了案后，最高检重视跟踪回访南四湖生态处境解决状况。基于水产养殖是南四湖湖区农人的紧张经济根源，倘使“一刀切”禁止养殖，纵然有利于净化水体，也会急急影响民生。为此，最高检踊跃提议地方当局有序促进南四湖养殖工业生态化、生态工业化。为有用治理大面积鱼塘生态化改造的资金缺口困难，最高检主动谐和中国工商银行等金融机构，联结造订《“公益诉讼审查+乡下普惠金融”帮力南四湖微山县区域解决职业计划》，设立筑设金融资源与生态资源转化连合的桥梁，推进济宁市当局与银行订立金调解作允诺，整合金融资源以及社会气力办事保险表地工矿企业和农业养殖工业转型升级、退湖渔民太平盖世，煽动南四湖片区归纳开垦和生态产物代价告终。截至2024年9月底，微山县通过生态化改造，生态养殖已占全县养殖面积的88%。历程生态归纳解决，山东省济宁市微山湖旅游区已获评国度5A级旅游景区，成为绿水青山转化金山银山的活跃实行。

　　（一）依法实行一体办案、归纳履职，造成监视协力。跨区划流域生态处境受损题目，往往存正在司法法令轨范不联合等题目，闭连行政区划联合的上司审查构造可能公益诉讼立案，并依据办案须要和实质状况，依法移用辖区审查职员，采用领办、提办或者交办、督办等式样，分层级分种别结构下级审查构造收拾公益诉讼案件。针对统一公益损害究竟，以行政公益诉讼为主，递进使用磋商、审查提议和提告状讼的式样，鞭策行政构造肃穆实行禁锢职责，有用告终公益掩护。针对查明的违法主体，依法提起民事公益诉讼。

　　（二）遵遵法令及相闭规章，可能应用技艺手腕考核搜聚证据。对河道、湖泊等流域面积伟大、状况纷乱、依附古板考核手腕难以全盘展现案件线索、查明案件究竟的，审查构造可能整合公益诉讼、审查技艺、法令巡捕等办案气力，诈欺卫星遥感火速展现污水直排、造孽采矿、违章乱筑等题目线索，使用无人机航拍、火速检测、实行室检修审定等专业学问和技艺手腕，为考核取证、检修审定、证据核实、成效评估等供应全方位、全流程的技艺接济。

　　（三）收拾宏大、纷乱公益诉讼案件，应该主动争取党委、当局接济，贯穿民主监视、团体监视和谈论监视。对监视阻力较大的公益受损非常题目和违法事项，应该向党委、当局陈述，争取判辨和接济。主动邀请人大代表、政协委员、志气者插足公益诉讼办案经过，强化与人大代表提议、政协委员提案相接；通过媒体插足和公然报道，有用提拔审查公益诉讼典范办案和监视力度，夸买办案成效。

　　（四）经考核以为公益受损且吻合法定要求的，可能依法提议法令规章的国度构造启动生态处境损害抵偿磋商次第或者提起民事公益诉讼。对行政构造充塞实行禁锢职责但违法活动依旧连接、公益照旧受损，同时吻合生态处境损害抵偿磋商要求的案件，审查构造可能鞭策国度规章的构造以及生态处境损害抵偿权柄人启动生态处境损害抵偿次第或者提起民事公益诉讼。抵偿权柄人未启动生态处境损害抵偿次第，或者历程磋商未完成相同，抵偿权柄人又不提告状讼的，审查构造依法提起民事公益诉讼。

　　（五）关于行政构造是否依法实行职责、大家好处是否取得有用掩护等题目，可能遵守规章结构听证，听取闭连各方偏见。关于收拾案件中涉及认定究竟、实用法令或者题目整改阻力大等景况，审查构造可能结构公然听证，充塞听取行政构造整改中存正在的客观贫苦，强化各方对行政构造履职的鞭策，促使行政构造主动实时依法履职。关于违法主体、违法活动、受损公益好像或邻近案件，可能实行类案听证；关于以事立案后又分案收拾的宏大、疑问、纷乱案件，可能实行全案听证，着重表示第三方专业机构对办案收效评估结论的客观性、专业性和巨擘性，提拔法令办案公信力。

　　（六）依法搜求推进生态产物代价告终道途，造滋长效掩护机造。为坚固提拔生态处境公益诉讼办案收效，对题目权且治理但存正在反弹可以性，且案发地党委当局和百姓团体对审查构造一连谐和推进有明了需求的，可能通过社会解决审查提议等式样，提议或者接济地方当局展开诉源解决，设立筑设健康区域一体化成长、生态产物代价转换或者流域生态赔偿等长效掩护机造，推进修建上下游贯穿一体的流域生态处境解决系统，深化人与天然协和共生的中国式新颖化实行。

　　《中华百姓共和国民法典》（2021年推行）第一千二百二十九条、一千二百三十二条、一千二百三十四条、一千二百三十五条

　　《中华百姓共和国水污染防治法》（2017年订正）第四条、第九条、第十九条、第三十三条、第三十八条、第四十二条、第四十九条、第八十五条

　　最高百姓审查院 （100726）北京市东城区北河沿大街147号 （查号台） 010-12309（审追究事热线）